„Wir schreiben auf einer Tafel, die bereits vollgekritzelt ist!“ Mit diesem Vergleich hat einst Helmut Feuerstein die Schwierigkeiten verbildlicht, auf die die Korrekturversuche am Raumordnungsrecht stoßen und in ihrer Anwendung meist wenig Effekte erzielen. Die „vollgekritzelte Tafel“ steht hier für die in ganz Österreich weit fortgeschrittene Zersiedelung und Zerschneidung der offenen Kulturlandschaft. Aus dem auch vom Salzburger Raumordnungsgesetzgeber im Zusammenhang mit dem Siedlungs- und Straßenbau angeordneten sparsamen Flächenverbrauch ist sichtlich nichts geworden: Österreich hat europaweit den höchsten Pro-Kopf-Verlust an Boden durch Versiegelung; zu dem auch das Bundesland Salzburg das Seine beiträgt.

Dieses Zustandsbild ist x-fach vonseiten der Expert:innen in allen denkmöglichen Variationen beschrieben und durch Zahlen – gerade auch für das Land Salzburg – bestens belegt worden (z.B. Dollinger F., 2015, Salzburger Raumordnungsbericht 2011–2014, 2016). Verunsicherung herrscht daher nicht bei der „Anamnese und Diagnose“ räumlicher Fehlentwicklungen, sondern bei den einzuschlagenden „Therapien“ dagegen. Hier ist es nach Meinung der Autorin heute Aufgabe der Wissenschaft, sich nicht von vornherein in Details zu verlieren, sondern die großen Zusammenhänge erkennbar zu machen, damit die abzuleitenden erforderlichen „Medikamentationen“ einsichtig werden.

Es geht hier um ganz simple Fragen, die aber nie gestellt werden, wie:

• Wovon handelt das geltende Raumordnungsgesetz?
• Warum scheitern die oftmaligen Versuche, im Dienste des quantitativen Bodenschutzes punktuell nachzubessern?
• Warum muss ein Perspektivenwechsel angestrebt werden?
• Welche neuen Antworten kann ein Perspektivenwechsel hervorbringen?

Diese und mehr zentrale Fragen stecken im Zitat „Wir schreiben auf einer Tafel, die bereits vollgekritzelt ist!“. Die nun folgenden Ausführungen möchten erhellen, warum man diesen einprägsamen Satz im Dienste des Bodenschutzes mehr beherzigen sollte.

Der geltende Erzählstrang des SROG

Im Mittelpunkt jedes Landesraumordnungsgesetzes (ROG) – so natürlich auch des Salzburger Raumordnungsgesetzes (SROG) – steht das Bemühen, Regeln für die Umwandlung von Freiland zu Bauland vorzugeben. Dieser „Erzählstrang“ ist der „rote Faden“, der quasi der Landesraumordnung in Österreich durch das VfGH-Erkenntnis 2674/1954 „in die Wiege gelegt“ wurde und der bis heute die immer umfangreicheren einschlägigen Rechtsvorschriften prägt. Mit anderen Worten: Das Raumordnungsrecht zielt darauf ab, zu bestimmen, wie die „grüne Wiese“ in ein bebautes Gebiet oder in lokale Verkehrswege umgewandelt werden kann. Es folgt der idealtypischen Vorstellung, dass noch unbebaute, als Freiland gewidmete Parzellen allein als zwingende Folge der Umwidmung in Bauland zügig erschlossen und dann unverzüglich zur Gänze ihrem plangemäßen Widmungszweck zugeführt würden. Die zügige und geordnete Erschließung und Bebauung würden sich als zwingende Folgen der Nutzungschance „Bauland“ quasi „von alleine“ daraus ergeben.

Das war jedoch von Anfang an nicht der Fall. Es hat sich vielmehr über die Jahrzehnte praktizierter Raumordnung eine relativ intransparente Gemengelage an unterschiedlichen Reifestadien der Bebaubarkeit des gewidmeten Baulandes herausgebildet, die in Summe in der Realität die Zersiedelung und Zerschneidung und die damit verbundenen hohen Kulturlandverluste verursacht. Damit die dringend erforderlichen umfassenden rechtlichen Korrekturen im SROG wahrgenommen werden können, ist zunächst diese „raumplanerische Gemengelage“ offenzulegen. Das soll durch nachfolgende Ausführungen hier geschehen, um insbesondere für den Gesetzgeber erkennbar zu machen, worin überhaupt der Korrekturbedarf bei der Effektivierung der Zersiedlungsabwehr besteht.

Die „Baulandtreppe“ in aufsteigender Richtung

Metaphorisch ausgedrückt, handelt jedes Raumordnungsgesetz in Österreich – so auch das SROG – von der Frage: Wie steigt man die Baulandtreppe hinauf? Denn die Baulandtreppe veranschaulicht, welche Stadien eine Liegenschaft von der „grünen Wiese“ bis zum Aus-der-Nutzung-Fallen von Siedlungsteilen aus dem Blickwinkel der Raumordnung durchlaufen kann. Sie macht transparent, in welchem Reifestadium welche Fehlerquellen („Stolpersteine“) auftreten. Mittels der Baulandtreppe kann gut verdeutlicht werden, dass die Reparatur der unerwünschten Entwicklungen sich nicht auf Einzelmaßnahmen beschränken darf, sondern nur in einer Gesamtstrategie zu finden sein wird.

Die Baulandtreppe in aufsteigender Richtung

Im Einzelnen können in aufsteigender Richtung aus jeder Stufe dieses Erklärungsmodells folgende Informationen herausgelesen werden.

1. Stufe: Freiland

Die unterste Stufe der imaginären Baulandtreppe bildet die Widmung „Freiland“. Damit sind all jene Flächen angesprochen, die aufgrund ihrer Lage und/oder ihrer agrarischen bzw. ökologischen Bedeutung auch auf lange Sicht nicht der Bebauung zugeführt werden sollen. Mit der Widmung Freiland nimmt die Raumordnung vor allem eine im öffentlichen Interesse gelegene Schutzfunktion gegenüber der Landwirtschaft, dem Landschafts- und Naturschutz ein.

Stolpersteine:

1.  Die Widmung „Freiland“ wird aber vom Gesetzgeber als bloße „Rest-Flächen-Kategorie“ definiert, wenn er bestimmt: „Alle nicht als Bauland oder Verkehrsflächen festgelegten Grundflächen gehören zum Freiland“ (vgl. § 33 Abs 1 SROG). Heißt das doch, zunächst können alle konsumtiven Nutzungsansprüche befriedigt werden; nur was übrig bleibt, steht weiter der Landwirtschaft zur Verfügung.
2. Der Gesetzgeber ordnet nicht explizit an, dass die Bodengüte und die Agrarstruktur in die Widmungsentscheidung zwingend miteinfließen müssen.
3. Das Problem des gewidmeten Freilands ist, dass viele Liegenschaftseigentümer:innen in ihr bloß eine „ruhende Baulandreserve“ sehen, für die die Umwidmung oder Ausnahmegenehmigung kein absolutes „No-go“ sind.
   

2. Stufe: Bauerwartungsland

Mit Bauerwartungsland werden hier jene Teile des Freilandes bezeichnet, für die aus fachlichen Gründen die berechtigte oder ungerechtfertigte Hoffnung auf Umwidmung in Bauland innerhalb absehbarer Zeit (etwa binnen zehn Jahren) besteht. Das sind z.B. noch unbebaute „Zwickel“ zwischen zwei bereits bebauten Gebieten oder noch nicht als Bauland gewidmete Flächen im Anschluss an bereits gewidmetes Bauland. Das Bauerwartungsland ist wesensgemäß die eigentliche „Kampfzone“ zwischen Baulandausweisung und Freilanderhaltung.

Stolpersteine:

1. Da im Falle des Bauerwartungslandes oft die Grundeigentümer mit großer Vehemenz und Beharrlichkeit auf die Umwidmung in Bauland drängen, wird nicht selten diesem Wunsch seitens der Entscheidungsträger:innen nachgegeben, obwohl im Land Salzburg Baulandreserven für die nächsten hundert Jahre existieren.
2. Das Bauerwartungsland liegt mittlerweile oft in raumplanerischen Ungunstlagen und trägt meist den Keim der Zersiedelung in sich.
3. Derartige vermeintlich zur Umwidmung anstehende landwirtschaftlich genutzten Flächen sind immer mehr Ziel von Spekulations- bzw. Veranlagungskäufen von Nichtlandwirten („Landraub“).
   

3. Stufe: Gewidmetes, noch unerschlossenes Bauland

Gewidmetes, aber noch unerschlossenes Bauland ist deshalb bei den Grundeigentümer:innen so begehrt, weil sich allein aufgrund der Änderung der Flächenwidmung der Verkehrswert der Liegenschaft um ein Vielfaches gegenüber seinem Wert als ausgewiesenes Freiland erhöht und sich dieses somit gut z.B. als Sicherung von Hypothekarkrediten oder als Abfindungsportion für weichende Erben eignet.

Stolpersteine:

1. In der Realität ist der rechnerisch große Baulandüberhang teilweise aber noch nicht zur Baureife geführt, weil die öffentliche Hand – oft über Jahrzehnte – ihrer Erschließungspflicht, die aus der Baulandwidmung erwächst, nicht nachgekommen ist.
2. Es wird – da der Planungsmehrwert schlagend wird – tendenziell mit dieser Art von Flächen passiv spekuliert. Das heißt, sie dienen der Veranlagung und sind nicht verfügbar.
3. Vielfach wird dieses „unreife“ Bauland auch deshalb nicht auf dem Baulandmarkt angeboten, da es sich oft um für die Landwirtschaft unverzichtbare Wirtschaftsflächen handelt. Sie sind „Widmungsleichen“.
   

4. Stufe: Erschlossenes, unbebautes Bauland

Wie überall in Österreich, so gibt es auch im Bundesland Salzburg viele Bauflächen, die ganz oder teilweise mit Straße, Wasser, Kanal und Strom versorgt sind, aber dennoch – oft seit Jahrzehnten – nicht bebaut wurden. Diese sogenannten Baulandbrachen gelten im volkswirtschaftlichen Sinne als „Millionengräber“, da ihre Baureifmachung viel Geld kostete und kostet, aber ihre hohe Erschließungsqualität nicht oder nur zum geringen Teil genutzt wird. Vielmehr müssen aufgrund des „ausgetrockneten Baulandmarkts“ periphere Lagen zusätzlich ver- und entsorgungsmäßig aufgeschlossen werden, um die Nachfrage nach Bauplätzen dennoch befriedigen zu können. Der hohe Baulandüberhang resultiert dementsprechend auch aus der Nichtverfügbarkeit von baureifem Bauland.

Stolpersteine:

1. Heute sind die bereits erschlossenen Baulandreserven so groß, dass selbst diese nicht „auf einen Schlag hin“, sondern nur schrittweise mobilisiert werden sollten. Es gilt vielmehr einen Teil auch dieses Widmungsüberhangs einzufrieren (Stop!) und den erforderlichen Rest rasch zu mobilisieren (Go!).
2. Die Vertragsraumordnung ist als ein Modul im Aufbau einer „Stop-and-Go-Strategie“ zu begreifen und nicht als Möglichkeit, damit zusätzlich verfügbares Bauland zu widmen.
3. Eine rasche Überwälzung der Erschließungskosten, losgelöst vom Bauanlassfall, ist (auch nachträglich) sicherzustellen.
4. Der „Erzählstrang“ des SROG endet hier!
   

5. Stufe: Bebautes Bauland

Das Erscheinungsbild, das die bebauten Flächen in Summe an den Stadträndern und in den Landgemeinden abgeben, weicht weit von den gesetzlichen Raumordnungszielen ab: klare Siedlungskanten sind nicht auszumachen, vielmehr chaotisch anmutende Siedlungsmuster allerorts. Man kann das Resultat jahrzehntelanger praktizierter Raumplanung etwa mit folgenden Stichworten belegen: Boden verschleudert! Landschaft verschandelt! Agrarland zerstückelt! Zukunft verbaut!

Stolpersteine:

1. Es wurden über Jahrzehnte schwer korrigierbare, teure Siedlungsstrukturen mit viel Nachverdichtungspotenzial geschaffen.
2. Der Flächenwidmungsplan als zentrales Planungsinstrument auf örtlicher Ebene entfaltet nur Wirkkraft auf der „grünen Wiese“ und ist ohnmächtig im bebauten Gebiet. Außerdem hat er seine Steuerungskraft im Dienste des Bodenschutzes durch den enormen Baulandüberhang längst eingebüßt.
3. Dringend erforderlich sind die notwendige Verlagerung der Lösungskompetenz und Ausweitung der Lösungsmöglichkeiten der Raumordnung auf bereits (teilweise) bebaute Gebiete, denn „Wir schreiben auf einer Tafel, die bereits vollgekritzelt ist!“.
   

6. Stufe: Brachgefallenes bebautes Bauland

Als „Kind seiner Zeit“ ist die Raumordnung ausschließlich auf ein Wachstumsszenario ausgerichtet. Erst in jüngerer Vergangenheit kristallisierte sich heraus, dass nicht zuletzt durch die Jahrzehnte forcierte Außenentwicklung, die die Wohnenden und Wirtschaftstreibenden aus den bestehenden Siedlungsverbänden auf die „grüne Wiese“ gelockt hat, nun immer mehr Baubestand vor allem in historisch gewachsenen Siedlungsteilen ungenutzt oder krass unternutzt wird. Es entstanden von Schrumpfung geprägte Teilräume. Das geltende Raumordnungsrecht geht bislang mit keinem Wort auf diesen Niedergang ein und bietet wesensgemäß diesbezüglich auch keine Lösungswege an. Es stehen vielmehr neue Probleme zur Beantwortung an.

Stolpersteine:

1. Innenentwicklung und Außenentwicklung sind kommunizierende Gefäße. Es stellt sich daher die Frage, wie die Nachfrage nach Bausubstanz von der „grünen Wiese“ auf den brachgefallenen Baubestand in raumplanerischen Gunstlagen gelenkt werden kann.
2. Welche Nachnutzungsmöglichkeiten gibt es, wenn sich keine kommerziellen Verwendungen z.B. für Wohnungen, Geschäftslokale, Werkstätten mehr finden?
3. Welche Handlungsmöglichkeiten existieren, wenn sich überhaupt keine Nachnutzung mehr findet?
   

Zwischenresümee

Zusammenfassend kann also das Erklärungsmodell der Baulandtreppe in aufsteigender Richtung gelesen klarlegen, dass _…

• _… das geltende Raumordnungsrecht dem Wachstumsstreben verpflichtet ist, was sich in der Bereitstellung des Rechtsrahmens ausschließlich für den Zuwachs an Bauland- und Verkehrsflächenwidmungen ausdrückt;
• _… es über „Freiland“ und „bebautes Bauland“ hinaus weitere Zwischenstadien der Baureife von Liegenschaften gibt;
• _… viele „Karrieren“ von als Bauland gewidmeten Liegenschaften in diesen Zwischenstadien „hängenbleiben“ und ihrerseits massive Raumnutzungsprobleme verursachen;
• _… alle Instrumente der örtlichen Raumordnung auf die Umwandlung der „grünen Wiese“ in bebautes Land fixiert sind und dementsprechend keine Lösungen für die Entschärfung der „Stolpersteine“ in den Zwischenstadien anbieten können;
• _… der Shift von der raubbauartigen Bodenverwendung zu einer künftig haushälterischen Inanspruchnahme von Flächen für konsumtive Zwecke nur auf Basis einer zu entwickelnden Gesamtstrategie, die insbesondere diese Zwischenstadien fokussiert, gelingen kann;
• _… der geltende „Erzählstrang“ des SROG auch durch fortlaufende Modifikationen (z.B. durch die Vertragsraumordnung) nicht entscheidende Verbesserungen für den sparsamen Bodenverbrauch bringen kann, sondern nur die Ergänzung durch einen grundsätzlich neuen Zugang, der den Satz „Wir schreiben auf einer Tafel, die bereits vollgekritzelt ist“ beherzigt
• _… jede Treppe auch in absteigender Richtung gegangen werden kann und eine „Umkehr“ hier den erforderlichen Perspektivenwechsel symbolisiert, aus dem ein neuer Erzählstrang und die zu setzenden Teilschritte aus dem Hinuntersteigen erwachsen können.

Die „Baulandtreppe“ in absteigender Richtung

Die vielzitierte „vollgekritzelte Tafel“ unterscheidet sich von den existierenden raumprägenden bodenverschlingenden Siedlungsformationen wesensgemäß dadurch, dass man Erstere löschen, Zweitere aber in absehbarer Zeit nicht auf entscheidende Weise wieder aus der Welt schaffen kann. Mit dem Straßen- und Siedlungsbau werden eben persistente Strukturen geschaffen, die viele Generationen notgedrungen als Ausgangspunkt weitergehender Überlegungen binden. Hingegen hat die Raumordnung – wie hier gezeigt wurde – im diskutierten Zusammenhang den Vorteil, dass viele ihrer Anordnungen erst gar nicht realisiert wurden, weil entweder nach der Baulandwidmung überhaupt keine Umsetzungsschritte gesetzt wurden bzw. diese auf halbem Wege steckengeblieben sind. Daraus ergibt sich nun ein gewisser Spielraum für korrigierende Interventionen. Auf welche Weise diese Teilschritte vom Gesetzgeber angeordnet werden sollten, das kann ebenfalls aus der Stufenfolge der Baulandtreppe herausgelesen werden, wenn man dieser imaginär nicht in aufsteigender, sondern in absteigender Richtung folgt:

Die Baulandtreppe in absteigender Richtung

Die Baulandtreppe in absteigender Richtung zeigt also, welche Maßnahmen in welcher Reihenfolge gesetzt werden sollten, um eine möglichst sparsame Bodenverwendung für Bauzwecke zu gewährleisten und wie gleichzeitig nachträglich mehr Ordnung in die bestehenden, verschwenderischen, oft chaotischen Siedlungsformationen gebracht werden kann. Um das zu ermöglichen, hat der Raumordnungsgesetzgeber vorauseilend den Arbeitsauftrag an die Vollziehung grundsätzlich zu modifizieren. Dieser kann in neuer Fassung etwa wie folgt lauten:

„Das Bauland ist innerhalb von drei Jahren auf den absehbaren Bedarf von zehn Jahren zu reduzieren. Die Gemeinde hat dazu raumordnungsfachlich begründete Unterlagen anzufertigen und nachvollziehbar darzustellen, mit welchen Maßnahmen sie die Baulandreduktion erreichen kann. Dabei hat das Land die Gemeinde im Wege der Amtshilfe in angemessener Weise zu unterstützen.“

Mit der Ergänzung des Raumordnungsgesetzes um diesen „Erzählstrang“ wird ein grundsätzlicher Paradigmenwechsel von der Baulandmehrung zur Baulandreduktion aufgebaut, der nur greifen kann, wenn er einerseits informell durch Informations- und Bildungsarbeit jenseits der Anordnungen des Gesetzgebers und andererseits durch Umstellung des einschlägigen Förderwesens gezielt unterstützt wird.

Um die volle Bandbreite der diesbezüglichen Handlungsnotwendigkeiten anzudeuten, wird hier im Folgenden nicht zwischen Ge- und Verboten, finanziellen Anreizen oder Sanktionen sowie breiter Bewusstseinsbildung unterschieden. Die folgenden Anregungen erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit.

1. Priorität: Setzung von Maßnahmen zur Nachnutzung brachgefallener Gebäude und Anlagen

Oberste Priorität für jede Gemeinde sollte die rasche Rückführung bestehender Bausubstanz in den Immobilienzyklus sein, um Verfallserscheinungen im Stadt-, Orts- oder Landschaftsbild möglichst hintanzuhalten, denn diese signalisieren „No future!“. Es sollte im öffentlichen Bewusstsein Klarheit darüber hergestellt werden, dass Niedergang einzelner Altobjekte und/oder ein Überangebot an Wohn- und Arbeitsraum den Wert bestehender Objekte (einschließlich der von Neubauten) absacken lässt und so mitunter ganze Lebensleistungen durch ein Überangebot an Immobilien vermögensmäßig vernichtet werden. Um dies vorausschauend zu vermeiden, sind beispielsweise folgende Maßnahmen zu setzen:

Leerstandskataster

Leerstandskataster: Jede Gemeinde hat einen elektronischen Leerstandskataster in tabellarischer und geografischer Form zu führen, in dem der aktuelle und potenzielle Leerstand und krass unternutzte Objekte parzellenscharf evident zu halten sind. Potenzieller Leerstand wird angenommen, wenn ein Objekt innerhalb von zehn Jahren mit hoher Wahrscheinlichkeit aus der Nutzung fallen wird.

Leerstandsmanagement: Betrauung fachkundiger Personen mit der proaktiven Vermittlung von brachgefallenen Objekten auf – je nach Gemeindegröße – lokaler oder kleinregionaler Ebene

Leerstandslotsen: geschulte Ehrenamtliche, die insbesondere Erstkontakte zu den Eigentümer:innen von Immobilienbrachen herstellen

Gewährung eines Zentrumszuschlags, der sich seiner Höhe nach an der Einsparung der Neuerschließung einer Bauparzelle orientiert

2. Priorität: Schließung von Baulücken und Nutzung von Nachverdichtungspotenzialen im bereits bebauten Gebiet

Der Schließung von Baulücken kommt deshalb auch eine hohe Priorität zu, weil davon auszugehen ist, dass diese Flächen bereits voll erschlossen sind. Eine Baulücke ist zu definieren als ein als Bauland gewidmetes, unbebautes Grundstück unter 2.000 m², das von mindestens drei Seiten an bebaute Grundstücke angrenzt.

Beispielbild: Baulückenkataster

Baulücken- und Nachverdichtungskataster: Jede Gemeinde hat einen solchen in tabellarischer und geografischer Form anzulegen und zu führen, in dem „unbebaute, nur geringfügig bebaute und falsch genutzte Grundstücke“ (Baulückenkataster Mülheim an der Ruhr) zu verzeichnen sind. Die Realisierungspflicht beträgt maximal zehn Jahre ab Inkrafttreten des Flächenwidmungsplans. Lässt der/die Eigentümer:in diese Frist ungenutzt verstreichen, so wird als Sanktion eine jährlich zu entrichtende, eventuell im Zeitverlauf progressiv steigende Infrastrukturabgabe verhängt.

Infrastrukturabgabe: Die Androhung einer Strafzahlung bei Fristversäumnis ist der Androhung einer Rückwidmung aufgrund der hohen strategischen Bedeutung von Baulücken für die Innenentwicklung zweifellos vorzuziehen. Der Nachteil einer Pönale ist, dass sie auf einem Anbietermarkt wie dem Immobilienmarkt preistreibend wirkt. In der Regel wird sie aber schon als „Rute im Fenster“ die mobilisierende Wirkung entfalten.

Widmung als Vorbehaltsfläche für den geförderten Wohnbau: In Zentrumslage werden sich manche Baulücken gerade für diese Widmung besonders gut eignen, um beispielsweise neue Formen des Zusammenlebens wie z.B. intergenerationelles Wohnen, Wohnen mit Service als Alternative zum freistehenden Einfamilienhaus etablieren zu können.

3. Priorität: Bebauung von (teilweise) erschlossenen, unbebauten Bauflächen im Innenbereich

Die „Wiesen mit Straßenanbindung und Kanalanschluss“ sind insofern eine besondere legistische Herausforderung, als in vielen Gemeinden das Angebot an diesen baureifen Liegenschaften die nachzuweisende Nachfrage innerhalb des zehnjährigen Planungshorizonts bei weitem übersteigt. Um diese Imbalance in den Griff zu bekommen, ist auch in diesem Zusammenhang (unter Einrechnung von Nachnutzungs- und Nachverdichtungspotenzialen) eine konsequente „Stop-and-Go-Strategie“ zu verfolgen, die einerseits das überschießende erschlossene Bauland einfriert (Stop!) und andererseits die benötigten Flächen unter Einrechnung der Gebäudebrachen und Baulücken zügig der Bebauung zuführt (Go!). Damit dieses Ziel in der Vollziehung erreicht werden kann, sind etwa folgende Teilschritte zu empfehlen:

Datenblatt: Für jedes erschlossene, aber unbebaute Grundstück, das im Sinne des Gesetzes keine Baulücke ist, ist ein Datenblatt samt grafischen Erläuterungen anzulegen, aus dem etwa Lage, Größe, Erschließungsgrad und Verlauf der Erschließung, Bedeutung für die Agrarstruktur sowie Verfügbarkeit verzeichnet sind. Derartige Grundlagen sind sorgfältig zu erstellen und aktuell zu halten, weil sie die erforderlichen Eingriffe in den „planerischen Besitzstand“ nachvollziehbar begründen können müssen.

Baulandfreigabe: Der Gesetzgeber bestimmt, dass die Bebaubarkeit von Grundstücken erst nach Erlassung einer Baulandfreigabe und ab einer Größe von 5.000 m² und mehr nach Erlassung eines Teilbebauungsplans möglich ist (= „Freigabegebiet“).

Trennung von Innen- und Außenbereich: Der Gesetzgeber bestimmt, dass im räumlichen Entwicklungskonzept Grenzlinien den Innen- vom Außenbereich parzellenscharf trennen, und die prioritären Freigabegebiete prinzipiell im Innenbereich zu bestimmen sind.

Abfolge der Baulandfreigabe: Der Gesetzgeber bestimmt, dass die Abfolge der Freigabegebiete im Flächenwidmungsplan entsprechend der zu erwartenden Baulandnachfrage parzellenscharf auszuweisen und im Erläuterungsbericht zum Flächenwidmungsplan nachvollziehbar zu begründen sind.

Zeitliche Befristung der Baulandfreigabe: Der Gesetzgeber begrenzt die Erteilung der Baulandfreigabe auf eine Geltungsdauer von zehn Jahren nach Überarbeitung des Flächenwidmungsplans. Verstreicht diese Frist ungenutzt, verfällt die Möglichkeit zur Bebauung der betreffenden Liegenschaft(en) für 20 Jahre.

Bevorzugte Junktimierung mit Baulandvertrag: Der Gesetzgeber empfiehlt die Junktimierung der Baulandfreigabe mit dem Abschluss eines Baulandvertrags, in dem beispielsweise eine nachträgliche Überwälzung der angefallenen Erschließungskosten oder der Erwerb von Teilen des Freigabegebiets durch die Gemeinde festgelegt werden.

Ausweisung von Freigabegebieten

4. Priorität: Bebauung von gewidmetem, noch unerschlossenem Bauland im Innenbereich

Die Tendenz in der Vergangenheit weit über den absehbaren Bedarf hinaus Bauland zu widmen, es aber dann doch nicht der Baureife zuzuführen, hat einerseits im Siedlungsgebiet zu großen grünen „Inseln“ geführt und zum anderen an der Siedlungsperipherie zu Bauland, das als solches gar nicht zu erkennen ist, weil es oft auch Jahrzehnte nach der Umwidmung nach wie vor landwirtschaftlich genutzt wird und zwischenzeitlich keine Vorleistungen auf ihre Bebaubarkeit getätigt wurden. Das entsprechende Siedlungsmuster gleicht oft dem eines „Emmentalers“.

Ausweisung von Aufschließungsgebieten

Hier gilt es, die Mobilisierung von unerschlossenem Bauland durch hohe Anforderungen für die betroffenen Liegenschaftseigentümer:innen bewusst unattraktiv zu machen, sodass auf absehbare Zeit nur mehr in Ausnahmefällen (z.B. zur Realisierung eines Großprojekts) auf diese bereits als Bauland gewidmeten Flächen zugegriffen wird. Dies kommt einerseits dem Bodenschutz und der langfristigen Sicherung von Agrarland zugute, haben doch diese „grünen Inseln“ oft nach wie vor eine hohe Bedeutung für die Aufrechterhaltung einer funktionsfähigen Landwirtschaft aufgrund ihrer hohen Boden- und Bewirtschaftungsgüte sowie dem Zusammenspiel von Berg- und Tallandwirtschaft. Andererseits spricht die volkswirtschaftliche Sicht dafür, den zukünftigen Baulandbedarf primär aus den bereits erschlossenen Baulandflächen abzudecken, weil damit ein weiteres Ansteigen der Kosten für zusätzliche Erschließung und Pflege von Infrastruktur vermieden werden kann.

Folgt man diesen Überlegungen, so schiebt sich die Frage in den Vordergrund, wie diese Art des Baulandüberhangs konfliktvermeidend und kostenschonend abgebaut bzw. eingefroren werden kann. Denkmöglich sind:

1. Einfrieren des Baulandüberhangs: Der Gesetzgeber legt ausdrücklich fest, dass zuerst die erschlossenen Baulandflächen der Bebauung zuzuführen sind. Damit wird das noch unerschlossene Bauland de facto eingefroren.
2. Erschwerung des Zugriffs auf noch unerschlossenes Bauland: Der Gesetzgeber bestimmt kumulativ Bedingungen, wann ausnahmsweise noch unerschlossene, bereits als Bauland gewidmete Flächen der Bebauung zugeführt werden dürfen, wie
   1. nachzuweisender zusätzlicher Baulandbedarf und
   2. keine geeigneten, bereits erschlossenen Bauflächen verfügbar und
   3. verpflichtende Erstellung eines Bebauungsplans für das betreffende Gebiet und
   4. vorhergehender Abschluss eines Baulandvertrags zwischen Grundeigentümer:in und Gemeinde, in der auch (!) eine angemessene Kostenbeteiligung Ersterer an der Erstellung des Bebauungsplans und der Erschließung fixer Teil des Vertragswerks ist.
3. Ausschluss von Entschädigungsleistungen: Da bei dieser Vorgehensweise keine Widmungsänderung durchgeführt wird und auch keine Vorleistungen auf die Bebaubarkeit seitens des/der Privaten ins Treffen geführt werden können, fällt prinzipiell keine Entschädigung an.
4. Ansuchen um Rückwidmung: Der Gesetzgeber bestimmt, dass der:die Grundeigentümer:innen um eine Rückwidmung von Bauland zu Freiland ihrer unerschlossenen Liegenschaften bei der Gemeinde ansuchen können. Wird diesem Ansuchen stattgegeben, weil dem keine öffentlichen Interessen entgegenstehen, so ist eine angemessene Abstandszahlung (= Plangewährleistungsanspruch) seitens der Gemeinde den Ansuchenden zu leisten. In diesem Fall dürfen die betreffenden Liegenschaften mindestens 20 Jahre nicht mehr als Bauland gewidmet werden.
   Dieser nicht zwingend zu setzende Schritt brächte die Vorteile, dass
   1. die Realnutzung auch durch die entsprechende Widmung abgesichert wäre und ihre Schutzwirkung gegenüber der Landwirtschaft entfalten könnte,
   2. „klare Verhältnisse“ geschaffen würden,
   3. der sonst zu erwartende Widerstand gegen eine Rückwidmung von vornherein gebrochen wäre,
   4. auch nominell der Baulandüberhang abgebaut werden würde.

5. Priorität: Umwidmung von Freiland zu Bauland

In Anbetracht der Tatsache, dass man im Bundesland Salzburg aufgrund des enormen Baulandüberhangs noch einmal halb so viel Bausubstanz und Verkehrsfläche in den gegebenen Mustern versiegeln könnte, ohne auch nur eine einzige Parzelle zusätzlich umwidmen zu müssen, darf auf absehbare Zeit in der Mehrung weiteren Baulands keine geläufige Option mehr gesehen werden. Damit dies tatsächlich auch vonseiten der Gemeindeverantwortlichen und der Grundeigentümer:innen so wahrgenommen wird, ist die Umwidmung mit erheblichen Gegenleistungen zu verbinden:

a) Gegenleistungen der Gemeinde:

1. Gemeindeumlage: Um in Hinkunft die Widmung Bauland nicht so sorglos wie in der Vergangenheit zu verteilen, ist eine Gemeindeumlage per Landesrecht einzuführen. Die „Widmungssteuer“ berechnet sich nach der Größe der umzuwidmenden Fläche. Die Einnahmen fließen der Baulandsicherungsgesellschaft zu.
2. Säumigkeitsabgabe: Vorschreibung einer Pönale für jene Gemeinden, die säumig sind, die vom Gesetzgeber vorgegebenen Baulandreduktionsziele umzusetzen, weil sie nicht oder zu wenig Bauland zurückgewidmet oder neues gewidmet haben.
3. Erstellung eines Freiraumkonzepts: Die Gemeinde hat ein Freiraumkonzept als Teil des räumlichen Entwicklungskonzepts zu erstellen, das die Flächenausstattung für die Landwirtschaft, die Erhaltung und Entwicklung von Natur und Landschaft, die Freiraumansprüche von Kindern, Jugendlichen sowie der Naherholungssuchenden erhebt und entwickelt.
   Das Freiraumkonzept berücksichtigt die Bodengüte entsprechend der Bodenfunktionskarten. Auf den Inhalten des Freiraumkonzepts baut das zu erstellende Siedlungskonzept auf (und nicht umgekehrt!).
4. Erschließungsplan: Mit der Umwidmung von Frei- auf Bauland müssen die Gemeinden dem Land im Ansuchen um aufsichtsbehördliche Genehmigung einen Erschließungsplan vorlegen, in dem die technische Machbarkeit und gesicherte Finanzierbarkeit sowie ein Zeitplan für die zu setzenden Realisierungsschritte nachzuweisen sind.
5. Weitere Bedingungen: Die im Zusammenhang mit der 4. Priorität genanntenBedingungen wie Nachweis des zusätzlichen Baulandbedarfs, keine geeigneten, schon erschlossenen Baulandflächen verfügbar sowie Erstellung eines Bebauungsplans für das umzuwidmende Gebiet gelten auch hier.

b) Gegenleistungen des Grundeigentümers:

Es soll Klarheit darüber herrschen, dass die Liegenschaftseigentümer für eine Bauflächenwidmung auch Gegenleistungen, die im öffentlichen Interesse liegen, zu erbringen haben. Mit anderen Worten: Die ursprünglich als Nutzungschance konzipierte Baulandwidmung ist hinkünftig vom Gesetzgeber als Nutzungsverpflichtung umzudeuten. Wichtig erscheint dabei, dass im Sinne des Gleichheitssatzes die verpflichtenden Elemente durch das Gesetz in ihren Grundzügen vorgegeben und nicht erst durch Baulandverträge individuell festgeschrieben werden. Mit dieser Vorgangsweise wird Gemeinde und Aufsichtsbehörde „der Rücken gestärkt“ und zudem hilft sie Rechtsstreitigkeiten zu vermeiden. Denkbar sind etwa folgende verpflichtende Elemente, die ein Grundeigentümer im Gegenzug für eine stets im öffentlichen Interesse gelegene Baulandwidmung kumulativ (!) erbringen muss:

1. eine fristgerechte widmungsgemäße Realisierung
2. Abgabe bis zu einem Drittel der Fläche der betreffenden Liegenschaften zu einem „Vorzugspreis“ an die Gemeinde bzw. von ihr namhaft gemachte Dritte zur Realisierung von Gemeindebedarfseinrichtungen oder für den sozialen Wohnbau
3. angemessene Beteiligung an den anfallenden Erschließungskosten
4. Details und Sanktionen bei Nichteinhaltung regelt ein Baulandvertrag

Zweites Zwischenresümee

Zusammenfassend kann das Erklärungsmodell der Baulandtreppe in absteigender Richtung gelesen klarlegen, dass _…

• _… sie die Prioritätenreihung vorgibt, nach denen die öffentliche Hand ihre legistischen Realisierungsanweisungen und die entsprechenden Unterstützungsleistungen für eine geordnete Umsetzung orientieren sollte;
• _… nicht mehr die peripher gelegene, noch nicht als Bauland gewidmete „grüne Wiese“ der zentrale Anknüpfungspunkt ist, um Raumordnungsprobleme nach dem Motto „ab jetzt machen wir es besser!“ zu lösen;
• _… vielmehr die Prioritätenreihung für Lösungen sich aus der Struktur bestehender Fehlentwicklungen ableitet und dabei das bisherige Denken buchstäblich „auf den Kopf“ gestellt werden muss.
• _… die zu entwickelnde Gesamtstrategie auch den Gesetzgeber aufgrund des hohen „Reparaturbedarfs“ stark fordert. Keineswegs dürfen die erforderlichen „Reparaturmaßnahmen“ ohne entsprechende legistische Unterstützung ausschließlich von der Vollziehung erwartet werden.
• _… der neue Arbeitsauftrag der Baulandreduktion schon in den Raumordnungszielen und -grundsätzen seinen Niederschlag finden und zudem die Ge- und Verbote von bewusstseinsbildenden Maßnahmen sowie einer Anpassung des einschlägigen Förderwesens begleitet werden müssen;
• _… wesensgemäß bodenpolitische Interventionen die örtliche Planungsebene fokussieren, aber dennoch seitens der Landesvollziehung alle nur denkmöglichen Unterstützungsleistungen den Gemeinden gegenüber erbracht werden sollten, wie beispielsweise Einziehen überörtlicher Siedlungsgrenzen, Festlegung von regionalen Grünzonen, Schulung der Gemeindeorganwalter, Finanzierung von Ortskernmanagern, Evaluierung der Baulandreduktionen, Einsetzen von Fachbeiräten etc.

Die Lage ist ernst, aber nicht hoffnungslos

Sagt zumindest der Volksmund. Auch das kann im Hinblick auf die Bodenpolitik aus dem Erklärungsmodell der Baulandtreppe herausgelesen werden: In aufsteigender Richtung erklärt sie den „Ernst der Lage“ und die hohen Ansprüche einer vorausschauenden effektiven Bodenpolitik. In absteigender Richtung deutet sie die erforderlichen komplexen Lösungsschritte an. Es sollte nicht länger gezögert werden, ihre Aussagen zur Grundlage für entschlossene, systematisch angelegte Korrekturen zu machen.

GERLIND WEBER studierte Soziologie, Raumplanung und Rechtswissenschaften in Wien und wurde im Jahr 1991 als Universitätsprofessorin für Raumforschung und Raumplanung an die Universität für Bodenkultur Wien berufen. Bis zu ihrer Pensionierung 2012 leitete sie an der BOKU das Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung. Heute kann sie auf über 300 wissenschaftliche Publikationen, ca. 500 Vorträge und ein breites Spektrum an raumwissenschaftlichen Studien verweisen. Sie lehrte an zahlreichen Universitäten und übte Gastprofessuren an der ETH Zürich und der Kyoto University aus. Professor Weber ist Mitglied in diversen Beiräten, Think Tanks, Fachjurien und Berufsverbänden. Sie lehrt in der Weiterbildung und postgradualen Ausbildung.